Постановление № 719 как инструмент технологического суверенитета: от реестра к реальному производству

Постановление № 719 как инструмент технологического суверенитета: от реестра к реальному производству
Российское происхождение продукции становится все более технологическим понятием. Однако эффективность локализации определяется не только требованиями к производителю, но и наличием рынка, серийного спроса и согласованностью промышленной и закупочной политики.
Постановление Правительства РФ № 719 за последние годы стало одним из ключевых инструментов российской промышленной политики. Именно оно определяет условия, при которых промышленная продукция может подтвердить российское происхождение и быть включена в реестр российской промышленной продукции.
Однако рассматривать 719-ПП исключительно как процедуру получения реестровой записи было бы слишком узко. По существу, через требования к технологическим операциям, комплектующим, производственным процессам и уровню локализации государство определяет, что именно должно считаться российским промышленным производством.
В зависимости от категории продукции применяются балльные критерии за выполнение определенных технологических операций либо требования к адвалорной доле, то есть доле стоимости иностранных компонентов в цене конечного изделия. Предполагается, что такая система должна стимулировать развитие собственных технологий, производственных мощностей и компетенций, одновременно отделяя реального российского производителя от предприятия, которое лишь формально демонстрирует наличие производства на территории страны.
Именно поэтому вопрос эффективности 719-ПП сегодня значительно шире вопроса о том, сколько продукции включено в реестр. В конечном счете важно понять, приводит ли выполнение установленных требований к появлению устойчивого российского производства.
Российское происхождение как технологическое понятие
Сам подход, заложенный в Постановлении № 719, представляется логичным. Российское происхождение промышленного изделия не должно определяться только местом его окончательной сборки или юридическим адресом производителя.
Если практически готовое изделие импортируется, а на территории России выполняется минимальный набор завершающих операций, такая модель создает ограниченное количество производственных компетенций и практически не снижает технологическую зависимость.
Поэтому развитие системы идет в сторону более глубокого анализа производственной цепочки, где значение имеют конструкторская документация, комплектующие, программное обеспечение, технологические операции, производство отдельных узлов, сборка и испытания.
Тем самым постепенно меняется само содержание понятия «российская продукция». Речь идет уже не столько о географии финальной операции, сколько о том, какая часть технологий, компетенций и производственного процесса находится внутри страны.
Для технологического суверенитета это принципиально важно.
При этом подтверждение российского происхождения не является простой декларацией предприятия. Производитель должен подготовить конструкторскую документацию, сведения о производстве, технологических операциях и применяемых комплектующих. На примере радиоэлектроники в процедуре участвуют профильные государственные и экспертные структуры, проводится оценка документации и производства, оформляется акт экспертизы, после чего Минпромторг России принимает решение о включении продукции в реестр.
Такая система позволяет государству проверять не заявления производителя, а фактическое выполнение установленных требований.
Но именно после получения реестровой записи возникает главный экономический вопрос: что этот статус дает предприятию на рынке?
Реестровая запись еще не означает гарантированного преимущества
На практике 719-ПП является только одной частью более сложной системы промышленного регулирования.
Постановление № 719 подтверждает российское происхождение продукции и позволяет получить соответствующую реестровую запись. Однако то, какие преимущества получает российская продукция непосредственно при государственных закупках, определяется уже механизмами национального режима, в том числе Постановлением Правительства РФ № 1875.
В зависимости от конкретного вида продукции могут применяться запрет, ограничение либо преимущество в отношении иностранного товара. Поэтому экономическая ценность реестровой записи зависит от кода продукции и условий конкретной закупки.
Иными словами, 719-ПП определяет российское происхождение продукции, 1875-ПП и другие элементы закупочного регулирования определяют практическое значение этого статуса.
В идеальной модели предприятие инвестирует в локализацию, выполняет необходимые технологические операции, получает российский статус, приобретает преимущества перед импортной продукцией, получает дополнительный спрос, увеличивает серию и за счет этого получает возможность инвестировать в дальнейшее углубление локализации.
Получается нормальный промышленный цикл, локализация, закупочные преимущества, спрос, серийное производство, новые инвестиции, следующий уровень технологической независимости.
Именно такая последовательность способна превратить нормативное регулирование в реальный инструмент развития промышленности.
Проблема заключается в том, что на практике отдельные элементы этой системы пока не всегда работают синхронно.
Почему российский статус не всегда превращается в российский заказ
Предприятие может выполнить требования 719-ПП, инвестировать в производство, разработку и испытания, пройти экспертизу и получить реестровую запись, но при этом не получить реального преимущества в конкретной закупке.
Причины могут быть совершенно различными.
Характеристики российской продукции могут не соответствовать параметрам, установленным в КТРУ или техническом задании. Заказчик может установить дополнительные обоснованные требования, отсутствующие у существующей продукции из реестра. Начальная максимальная цена контракта может быть сформирована исходя из стоимости импортного оборудования и оказаться ниже экономически обоснованной стоимости российского производства. Могут возникнуть требования совместимости с существующей инфраструктурой. Наконец, срок поставки иногда фактически предполагает наличие готового товара на складе и не учитывает время, необходимое российскому предприятию для производства партии под заказ.
Отдельной проблемой является отсутствие прогнозируемого спроса. Если закупки минимальны, нерегулярны или вообще отсутствуют в течение длительного периода, предприятие не может планировать серийное производство. Все эти факторы выделяются в исходном экспертном материале как практические ограничения эффективности реестрового механизма.
Получается парадоксальная ситуация. Государство стимулирует производителя инвестировать в локализацию, но после выполнения требований экономические условия конкретного рынка не всегда позволяют вернуть эти инвестиции.
Поэтому наличие продукции в реестре само по себе еще не является конечным результатом промышленной политики.
Реестр дает реальное преимущество только тогда, когда условия закупки позволяют российскую продукцию произвести, поставить и продать.
Локализация требует не только технологий, но и экономики
Чем глубже становится локализация, тем больше первоначальные инвестиции предприятия.
Необходимо разрабатывать конструкторскую документацию, менять схемотехнические решения, приобретать производственное и испытательное оборудование, разрабатывать программное обеспечение, создавать технологическую оснастку, проводить испытания, закупать компоненты, обучать и содержать специалистов.
Экономика этих процессов напрямую зависит от серии.
Можно создать практически любое производство, вопрос заключается в том, сколько будет стоить единица продукции при выпуске десяти, тысячи или ста тысяч изделий.
Крупные зарубежные производители обладают огромным преимуществом именно благодаря масштабу. Затраты на разработку, оборудование, оснастку, пресс-формы, программное обеспечение и испытания распределяются на десятки и сотни тысяч единиц продукции.
Российскому производителю зачастую приходится выполнять аналогичный комплекс работ для значительно меньшего внутреннего рынка.
В результате российская продукция может оказаться дороже импортной не вследствие технологической неэффективности предприятия, а вследствие принципиально другой экономики серии.
Поэтому любое повышение требований к локализации необходимо рассматривать одновременно с оценкой потенциального рынка.
Если предприятие должно вложить значительные средства в выполнение нового требования, необходимо понимать, на каком объеме продукции эти инвестиции могут окупиться, существует ли соответствующий спрос, насколько он стабилен, позволяют ли закупочные цены покрывать производственную себестоимость.
В материалах по совершенствованию 719-ПП этот принцип сформулирован достаточно точно: требования должны стимулировать углубление производства, но при этом оставаться экономически реализуемыми.
Производству необходим горизонт планирования
Одной из ключевых проблем российской промышленности остается разница между горизонтом инвестиций и горизонтом закупок.
Создание новой производственной компетенции может занимать несколько лет. Производителю необходимо инвестировать в оборудование, конструкторскую и технологическую подготовку производства, испытания, персонал.
При этом будущий объем государственного спроса зачастую неизвестен.
Предприятие может знать, что определенная категория продукции необходима государственным заказчикам, но не понимать, сколько именно изделий будет закуплено через год, два или три года.
Для торговли такая неопределенность допустима. Для промышленного производства она критична.
Промышленность по своей природе требует планирования.
Если государство заинтересовано в глубокой локализации определенной категории продукции, отрасль должна хотя бы ориентировочно понимать совокупную перспективную потребность государственных заказчиков.
Это не обязательно должен быть гарантированный контракт. Однако прогноз потребности на несколько лет способен существенно изменить инвестиционную модель производителя.
Чем выше требования к локализации, тем важнее становится прогнозируемость рынка.
Баллы должны следовать за технологиями
Отдельного внимания требует сама методика оценки локализации.
Балльная система удобна и понятна как инструмент регулирования. Производитель выполняет определенную технологическую операцию и получает установленное количество баллов.
Однако технологии меняются значительно быстрее нормативных документов.
Операция, которая еще несколько лет назад являлась сложной и определяла значительную часть технологической компетенции предприятия, со временем может стать стандартной. И наоборот, сравнительно небольшой компонент, программный модуль или специализированная технология могут определять критически важную часть функциональности всего изделия.
Поэтому одинаково важно учитывать не только количество выполненных операций, но и их реальное технологическое значение.
Целью должна быть не максимизация числа формально российских операций, а снижение зависимости от критических иностранных технологий.
Следовательно, критерии локализации необходимо регулярно пересматривать вместе с развитием отраслей. Баллы, операции и требования не должны отставать от реальных производственных процессов и технологических изменений. Именно такая необходимость регулярной актуализации критериев отдельно отмечается в представленной экспертной позиции.
719-ПП нельзя совершенствовать отдельно от закупочной системы
Пожалуй, главный практический вывод состоит в том, что дальнейшее развитие Постановления № 719 невозможно рассматривать изолированно.
719-ПП, национальный режим, 1875-ПП, КТРУ, формирование начальной максимальной цены контракта, технические задания, сроки поставки, планы государственных закупок являются различными элементами одной экономической системы.
Если требования одного нормативного механизма заставляют предприятие увеличивать глубину локализации и себестоимость продукции, а другой механизм продолжает ориентировать закупку преимущественно на минимальную цену, между промышленной и закупочной политикой возникает противоречие.
Если государство требует от производителя инвестиций на несколько лет вперед, но закупочная система не дает даже ориентировочного понимания будущего спроса, инвестиционный риск полностью переносится на предприятие.
Если российская продукция существует, но параметры закупки фактически ориентированы на импортный аналог, сама реестровая запись перестает выполнять свою экономическую функцию.
Поэтому изменения 719-ПП целесообразно оценивать комплексно, новое технологическое требование, необходимые инвестиции производителя, влияние на себестоимость, потенциальная серия, объем государственного спроса, условия закупки, срок окупаемости.
Именно такой подход позволяет понять, стимулирует конкретное требование создание промышленной компетенции или только увеличивает административную и финансовую нагрузку.
Производители должны участвовать в развитии системы
Технологическое регулирование невозможно эффективно совершенствовать без постоянной обратной связи с промышленностью.
Государственные органы определяют стратегические цели и правила, но именно предприятия ежедневно сталкиваются с практической стороной локализации, наличием компонентной базы, стоимостью оборудования, производственными сроками, испытаниями и ограничениями конкретных технологий.
Поэтому задача производителя заключается не только в том, чтобы адаптироваться к действующим требованиям.
Не менее важно формировать предложения по их совершенствованию.
В качестве практических механизмов такой работы могут использоваться отраслевые форумы и круглые столы, Торгово-промышленная палата, профильные рабочие группы, общественные советы, обращения в Минпромторг России и другие профильные ведомства. При этом значительно эффективнее не просто обозначать проблему, а предлагать конкретный вариант изменения требования и показывать его последствия для производства.
Особое значение имеет объединение позиции отрасли. Если с одним и тем же ограничением независимо сталкиваются несколько производителей, речь уже идет не о частной коммерческой проблеме отдельного предприятия, а о системном вопросе регулирования.
Такие вопросы должны становиться предметом профессиональной дискуссии.
Главный критерий эффективности — устойчивое производство
Количество продукции, включенной в реестр, является важным показателем работы системы, но не может быть главным показателем технологического суверенитета.
Гораздо важнее другое, появились ли в России новые производственные компетенции, увеличилась ли серийность производства, развивается ли собственная конструкторская школа, расширяется ли применение российской компонентной базы, снижается ли зависимость от критического импорта, способны ли предприятия самостоятельно модернизировать продукцию и создавать ее следующие поколения.
Именно поэтому в экспертных предложениях по развитию 719-ПП в качестве главного результата называется не количество реестровых записей, а появление устойчивого российского производства.
В этом, на мой взгляд, и заключается дальнейшая эволюция системы.
На первом этапе 719-ПП решает задачу подтверждения происхождения продукции, на втором стимулирует увеличение глубины локализации, на третьем должно стать частью более широкой системы обеспечения технологического суверенитета.
И тогда речь идет уже не только о происхождении конкретного изделия.
Речь идет о способности страны самостоятельно разрабатывать, производить, обслуживать и модернизировать критически важную промышленную продукцию.
Вместо заключения
Постановление № 719 необходимо российской промышленности. Без понятных критериев происхождения невозможно объективно отличить предприятие, действительно инвестирующее в технологии и производство, от компании, выполняющей минимальный набор операций с импортным изделием.
Но реестровая запись не должна становиться конечной целью системы.
Задача значительно шире, создать условия, при которых российскому предприятию экономически целесообразно последовательно увеличивать глубину локализации, инвестировать в оборудование и разработку, осваивать российскую компонентную базу, расширять производство и создавать следующие поколения продукции.
Для этого 719-ПП должно развиваться вместе с технологиями, национальным режимом, закупочной системой и реальным спросом. Требования необходимо регулярно актуализировать, учитывать экономику локализации и возможности конкретных отраслей, а предложения производителей использовать как источник практической информации для совершенствования регулирования. Именно такой комплексный подход заложен в итоговых предложениях представленного экспертного материала.
Технологический суверенитет начинается с определения того, что считать российской продукцией, но достигается только тогда, когда за российским происхождением появляются собственные технологии, серийное производство, устойчивый спрос и возможность самостоятельно развивать продукт дальше.
Именно по этому результату в конечном счете и следует оценивать эффективность Постановления № 719.